Колонка керівника CoST Ukraine для Liga.net: “Дороги без грошей, або Ризик “довгобудів”

08.08.2017
Колонка директора Національного Секретаріту CoST Україна Наталії Форсюк для Liga.net: http://www.liga.net/opinion/345525_dorogi-bez-deneg-ili-risk-dolgostroev.htm

Досить часто громадськість до кінця не розуміє, хто виступає у ролі замовника ремонтних робіт на дорогах. Тому важливо почати з того, що замовниками послуг із виконання поточного середнього ремонту та експлуатаційного утримання автомобільних доріг є не сам «Укравтодор», а саме служби автомобільних доріг в областях ( САД – територіальні представники Державного агентства автомобільних доріг). Ініціатива CoST здійснює моніторинг повного циклу таких робіт, в тому числі аналізує обсяги та терміни, що заплановані обласними службами в 2017 році. І тут хотілося би зупинитися на досить «цікавих» тенденціях. А саме:

  1. Оголошення тендерів на суму, не забезпечену фінансуванням.
  2. Встановлення термінів виконання робіт, які перевищують бюджетний період їх фінансування.
  3. Непослідовність складу робіт.

У рамках договорів між обласними САД та підрядниками можна побачити різні підходи до визначення термінів виконання робіт. Із 24 служб автомобільних доріг в областях 8 укладають договори на поточний середній ремонт деяких дорожніх об’єктів із терміном виконання до кінця 2018-2019 років.

Можливі причини:

  • Бажання забезпечити роботою на кілька років вперед конкретних підрядників; або спроба уникнути співпраці з недобросовісними компаніями.
  • Недостатнє фінансування об’єктів та потреба у залученні додаткових коштів. Спосіб залучити більше коштів на той самий об’єкт у майбутньому (у разі виділення додаткового фінансування).

Ризики:

  • обмеження конкуренції в області на декілька років, тому що додаткових тендерів проводити не потрібно;
  • низький темп робіт та, як наслідок, підвищена аварійність на ділянці;
  • нечіткий графік виконання робіт та ускладнене планування пропускної здатності дороги на цей час, а також коштів на утримання та експлуатацію.

Приклади:

  1. САД в Київській області уклала договір на виконання поточного середнього ремонту дороги Р-19 Фастів – Митниця – Обухів – Ржищів – Канів на ділянці км 4+500 – км 8+500 з граничним терміном виконання – 31 грудня 2018 року (договір від 15.05.2017 № 42Д-17).

Виходячи з предмету договору, виникає питання: чому поточний середній ремонт невеликої ділянки, протяжністю усього 4 км, триватиме майже 2 роки? Адже відповідно до нормативних документів поточний середній ремонт – це відновлення необхідних транспортно-експлуатаційних показників проїзної частини (рівності та шорсткості покриттів шляхом влаштування поверхневих обробок, тонкошарових покриттів або інших шарів зносу), виправлення незначних пошкоджень окремих елементів автомобільної дороги і доведення елементів облаштування до нормативних вимог. Тобто відновлення того, що було раніше (якщо дуже простою мовою)… У порівнянні з реконструкцією чи капітальним ремонтом – це не такі значні роботи, аби їх термін виконання сягав майже два роки на 4 км. Якщо взяти загальну протяжність дороги Р-19 – 138 км – то її середній ремонт триватиме більше 30 років (!). Тобто останні 4 кілометри цієї дороги гіпотетично будуть відремонтовані десь в 2047.

  1. САД в Харківській області уклала договір від 12.05.2017 № Т20-ЧМ/17 на поточний середній ремонт автомобільної дороги державного значення Чугуїв – Мілове на ділянці км 2+635 – км 110+735 в межах Харківської області. Планується відремонтувати 92 км дороги.

Кінцевий термін виконання робіт за договором – 31.12.2019 року. Але цікавий цей випадок не тільки значним терміном (2,5 роки), але й вартістю робіт та їх складом. Відповідно до договору, крім виконання  власне ремонтних робіт, передбачено також виготовлення проектно-кошторисної документації. Загальна вартість поточного середнього ремонту на ділянці становить близько 1,13 млрд грн. Тобто вартість ремонту 1 км дороги дорівнює 12 млн грн. І поки не дуже зрозуміло, як визначалась загальна вартість робіт без проектної документації, адже відповідно до законодавства саме на її основі вираховується вартість робіт та їх склад. У той же час, якщо звернутись до рішення Уряду, яким затверджений розподіл коштів за бюджетною програмою №3111020 на 2017 рік, на зазначений вище об’єкт (поточний середній ремонт автомобільної дороги державного значення Чугуїв – Мілове на ділянці км 2+635 – км 110+735 ) усього передбачалось лише 30 млн грн. Постановою КМУ від 29.03.2017 № 303, якою Уряд визначив розподіл залишків кредитних коштів, залучених у попередні роки «Укравтодором», додатково передбачається спрямувати на цей об’єкт ще 30 млн грн. Тобто всього у 2017 на ремонт дороги Чугуїв – Мілове має бути спрямовано близько 60 млн грн, що у 18 разів менше, ніж на цей період визначено в договорі між САД у Харківській області та підрядником, який має виконувати роботи.

Слід  пояснити для пересічних громадян, що Законом України про Державний бюджет видатки «Укравтодору» на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг загального користування передбачаються щорічно і відповідно до цього «Укравтодор» формує щорічні переліки робіт.

Таким чином раціональність підходу до укладання довгострокових договорів (до 2019 року), які не мають на цей строк фінансового забезпечення, є досить дискусійною. Наявність таких договорів може призвести до формування монопольного становища на ринку. Адже не всі підрядники мають бажання брати участь у тендерних процедурах, в яких вартість робіт не підкріплена рішенням Уряду. Тим паче коли це не створює для замовника ніяких зобов’язань, що прямо зазначено у ч.4 статті 48 Бюджетного кодексу України: «зобов’язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та Законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов’язаннями».

Підкреслимо також, що у випадку покращення фінансування дорожнього сектору у майбутньому (Дорожній фонд має запрацювати з 01.01.2018) підстав для повторного проведення тендерних процедур немає. Тож було би добре розуміти, які прогнози має САД щодо розміру Дорожнього фонду та видатків, що підуть на розвиток дорожнього сектору у 2018 – 2019 роках. Без бюджетних планів/планування доступних коштів визначати кінцевий термін виконання робіт дуже складно. Хоча, можливо, такі розрахунки існують, але поки не були представлені громадськості…

У стадії планування існують й інші ризики. Наприклад, практика використання так званих «митних коштів» – тобто понадпланових надходжень від митних платежів. Ця практика застосовувалась минулого року в кількох областях, а цього року вже поширена на решту областей.

Так, деякі облдержадміністрації затверджують перелік об’єктів, аналогічний до тих, що затверджені розпорядженням КМУ. Тобто передбачається виконання робіт на одних і тих самих ділянках дороги за рахунок різних джерел. Можна припустити, що за рахунок бюджетних коштів, наприклад, виконують підготовчі роботи та роботи з улаштування нижніх шарів дорожнього покриття, а за рахунок коштів від митного експерименту виконують роботи з влаштування верхніх шарів та здійснюють заходи з безпеки руху (встановлення дорожніх знаків, нанесення розмітки тощо). Або ж навпаки. Однак така фінансова модель вимагає чітко визначеного та ритмічного фінансування з усіх джерел. Із Державного бюджету кошти будуть надходити відповідно до бюджетного розпису, тобто їх наявність гарантована Урядом, а от обсяг коштів від митниці залежить від суми перевиконання щомісячних показників надходжень, із яких тільки 50% направляються на дорожні роботи. Тобто фінансування напряму залежить від кількості товарів, що розмитнюються, і від встановлених показників на кожній митниці.

Ризики такого підходу:

  • нечітка прогнозованість та неритмічність надходжень, адже вони залежать від підприємців, які можуть використовувати різні митні пункти пропуску;
  • можливість ситуації, коли частина робіт виконана, а коштів для завершення та введення об’єктів в експлуатацію не вистачає.

І тут важливо розуміти, що конструкція дорожнього одягу розрахована під певні навантаження і у випадку, наприклад, відсутності верхнього шару покриття нижні шари будуть зазнавати неминучої деформації під впливом руху транспортних засобів та кліматичних чинників.

Виконання робіт у повному обсязі відповідно до проектної документації є основою для довговічності та безпечності дорожньої інфраструктури. Відсутність навіть незначних конструктивних елементів чи елементів дорожньої обстановки може негативно впливати на комфорт та безпеку учасників дорожнього руху.

Та, на щастя, загальної практики встановлення термінів виконання робіт на 2018 та 2019 роки не має. І лише частина служб автомобільних доріг в областях підписує договори з описаними вище умовами…

Останні новини компанії